《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（一）

李昌远

2012年4月16 日，中共中央办公厅、国务院办公厅经中共中央、国务院批准，联合发布了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《党政条例》)，宣布于2012年7月 1日起施行。这一条例共分8章42条，包括三个部分:第一章为总则，分别讲了制定本条例的根据与目的、适用范围、公文定义、公文处理的含义与原则、机关负责人的责任与公文统一管理；第二至七章为分则，分别讲述公文种类、公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理和公文管理等项内容；第八章为附则。《党政条例》不仅适用于各级党政机关的公文处理工作，而且“其他机关和单位的公文处理工作可以参照本例执行”，因此，它对于全国各种类型的机关、单位的公文处理具有普遍的指导意义。各级各类机关特别是以党政为主导的秘书工作部门，全国致力于秘书工作的广大教学、研究和实际工作者，都应当认真学习《党政条例》、贯彻落实《党政条例》。在《党政条例》未制定和公布前，在公文处理工作中遵循的公文法规主要有两个:一个是中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称中办《条例》)，一个是国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称国务院《办法》)。《党政条例》公布实施后，中办《条例》和国务院《办法》停止执行。为了全面学习和理解《党政条例》制定的历史背景及其基本精神，本文从新中国公文法规史的角度，对《党政条例》同其他公文法规主要是中办《条例》和国务院《办法》作些比较研究，以就教于秘书战线的教学研究和实际工作者。

党政公文处理法规从“分”到“合”的历史必然性及其意义

根据笔者掌握的资料，新中国成立后的1950年12月至2012年6月的61年半的时间里，中央发布关于公文处理工作的综合性法规(不含单项指示、决定、通知、办法等)共12件。其中，中共中央和中共中央办公厅发布的有4件，政务院(国务院)和政务院办公厅(国务院办公厅)发布的有8件。这12件，都是党政分开发布的，因此《党政条例》的公布实施，是新中国公文法规史上由“分”到“合”的标志，具有界碑性的历史意义。这种情况不是偶然出现的，它是历史发展的必然趋势，是顺应历史发展的产物。我们从分析61年多来，党政公开发布的12个公文法规的执行情况，就可得出这样的结论。

《党政条例》发布实施前，12个公文法规及其施行可分为以下两个时段:

第一个时段，在1950年12月至1981年1月期间执行的有6件。即中央人民政府政务院(国务院)和政务院秘书厅(国务院秘书厅)先后公布实施了《公文处理暂行办法(草案)》(1950年12月30日)、《公文处理暂行办法》(1951年9月29日)、《关于公文名称和体式问题的几点意见(稿)》(1956年10月22日)和《国家机关文书立卷工作和档案工作暂行通则》(1957年2月28日)；中共中央发布了《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》(1955年1月17日) 、中共中央办公厅发布了《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》(1956年11月27日)。以上6个文件为建立新中国的党政机关公文处理工作体系打下很好的基础。虽然以上文件，是党政分开、各自发布的，但执行中是互相参照，互为补充的。期间，共产党机关的文件对公文的“文体”(即公文文种及其适用范围)和“格式”(即公文的书面格式、用纸格式、缮写或排印格式等)，没有作出规定，在实际工作中主要是参照1950年12月政务院《公文处理暂行办法》和1956年10月政务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见(稿)》执行的。在1956年国家行政机关对公文体式进行了一次全面改革，规定:在文种方面，新增“请示”，将”请示"与“报告”的使用范围严格分开；不再将“函”分为“公函”与“便函”，将“公函”改称为“函”，“便函”不再作为正式文种；在格式方面，取消公文首页的公文处理专用纸，设立“文件版头”与“标题”，其他格式项目随文安排；公文书写改竖排、竖写为横排、横写，采用阿拉数码。这些改革，在共产党机关也都参照执行了。与此同时，把公文处理的最后一道程序“立卷归档”从档案工作中分离出来，由文书处理部门建立公文的立卷归档制度，则是由中共中央机关为主导进行的一项重要改革，尔后带动国家机关进行了相应的改革。

建国初，按照相关规定，文书处理部门是不负责公文的立卷归档的，每件公文办结后即归机关档案室负责处理。随着50年代社会主义革命和建设事业广泛深入地开展，各类文件增多，都集中到档案室立卷，室内人手有限，对部门文件的办理过程又不熟悉，以至立卷工作进展慢往往造成积压，加上往来借阅文件频繁，使机关文书处理部门和档案室都感到不便，难以适应工作发展的要求。有鉴于此，从1953年开始，中共中央机关试行由文书处理部门负责立卷的制度，按年度集中归档。1954年12月，中共中央办公厅召开了第一次全国档案工作会议，有中央各部委、分局和省(市)委秘书处副处以上、档案科长以下，共119人出席；另有中央国家机关和军事部门秘书处副处长以上和档案工作者131人列席。会议讨论通过了《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例(草案)》。中共中央1955年1月17日正式批准了这个“条例”，下发执行，并指出:“这一暂行条例的原则，对国家机关和军事机关也是基本上适用的，国家机关和军事各部门可仿照这些原则来建立和改革自己的文书处理和档案工作。”这个“条例”主要把机关的文书处理工作与档案工作适当区分开来，将这两项工作的“结合部”——立卷归档明确由文书处理部门负责，实行统一管理，并且对文书处理工作的任务与组织、文书的规格和收发手续、文书立卷与归档的办法做了详细的规定；同时，对档案工作的任务与组织，档案材料的接收、整理、保管和利用与销毁等也提出了明确要求，强调机关档案室应“帮助文书处理工作部门正确地进行立卷和归档。”之后，中共中央办公厅又制发“暂行办法”，将文书工作与档案工作的改革延伸至党的县级机关；1956年4月16日在周恩来总理主持下，作出了《关于加强国家档案工作的决定》，要求在国家行政机关系统全面推行文书部门立卷、定期向档案室归档的制度，改变把零散文件随办随归档或成堆归档的错误做法；1957年2月28日经国务院批准又下发了《国家机关文书立卷工作和档案工作暂行通则》。这样，这项新中国成立以来文书与档案工作的一项重要改革，以共产党机关为发端，向国家机关、军事机关推广开来，其改革成果至今仍延续与坚持下来。1956年以后，无论是中共机关还是国家行政机关制发的公文处理法规，同以前不一样的地方都是将“公文的立卷归档”作为专章或列入“公文管理”章做出明确规定，将其纳入公文处理工作的范畴。

第二个时段，在1981年2月至2012年6月《党政条例》公布实施前执行的有6件。这期间，国务院办公厅先后三次发布《国家行政机关公文处理暂行办法》(1981年2月)《办法》(1987年2月)、修订《办法》(1993年11月)2000年8月国务院发布(《家行政机关公文处理办法》，宣布该办法2001年1月1日起施行，1993年11月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》同时作废。这样，国务院《办法》到2012年6月(党政条例》正式施行前，一直执行了11年半。从共产党机关系统看，中共中央办公厅先后印发了《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》(1989年4月)、正式《条例》(1996年5月)。这样，中办《条例》到《党政条例》公布前，一直执行了16年。在本时段近21年半的时间里，党政公文处理基本法规由过去的互相参照到完全分设。中办《条例》与国务院《办法》两相比较，对总则、公文格式、行文规则、发文与收文办理、立卷归纳、公文管理等方面的规定基本上是相同的，区别主要是文种种类不一致。中办《条例》规定公文文种14种；国务院《办法》规定13种，两相比较:相同的有9种，即决定、意见、通知、通报、请示、报告、批复、函、会议纪要；不相同的也有9种，即决议、指示、公报、条例、规定、命令(令)、议案、公告、通告。这些不相同文种的大多数，党政机关之间在公务活动中并非完全拒绝使用，大致有三种情况:一是中办《条例》有而国务院《办法》没有的文种，国家行政机关也用或联合使用。例如，国务院《办法》没有公报、指示，但国家行政机关就经济和社会发展情况和重要事项公布于众时，也常用公报（如国家统计局和各省、自治区、直辖市统计部门一年一度分别向社会发布《××××年国民经济和社会发展公报》）；国务院同中共中央联合行文时也用指示(如1982年10月20日《中共中央、国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》)。 二是中办《条例》没有而国务院《办法》有的文种，例如命令(令)、公告在党政联合行文时也使用(如1991年10月14日《国务院中央军委授予钱学森同志“国家杰出贡献科学家”荣誉称号的命令》)。三是中办《条例》规定的党内法规文种条例、规定，国务院《办法》虽然未做规定，但在别的文件中有专门规定。2001年11月16日国务院第321号令发布的《行政法规制定程序条例》和第322号令发布的《规章制定程序条例》分别规定:国务院行政法规的名称“一般称‘条例’，也可称‘规定’、办法’等”；“国务院部门和地方政府制定规章，其名称一般称‘规定’、‘办法’，但不得称‘条例’”。可见，条例、规定都是党政机关共同使用的法规规章性文种。

综合以上对两个时段公文法规的制定和执行情况的分析看出，1950年后的61年多来，关于公文处理工作的综合性法规虽然是共产党机关与国家行政机关分开发布的，但“分开”不等于“分割”，更非相互排斥，实际上是“分”中有“合”，主要表现在党政的公文处理法规在许多地方是互相重合的，同一的；即使有不同的地方，也是互相补充和借鉴的。为什么出现“分”中有“合”的情况呢？从根本上讲，这是由我们国家的国体和政体的性质所决定的。所谓国体，就是社会各阶级在国家中的地位；所谓政体，就是政权构成的形式。按照我国《宪法》规定，我国的国体是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。为适应国体的要求，我国采取人民代表大会的政体，从而可以实现工人阶级领导下的人民内部的民主和团结，保证人民当家做主，并在人民团结的基础上对人民的敌人实行专政。工人阶级在国体和政体中的领导是通过她的先锋队——中国共产党来实现的，由此共产党成为执政党。国家政权机构，由全国和地方的人民代表大会选举产生，并对人民代表大会负责，接受中国共产党的领导。所以，无论是我国国体与政体的运转都离不开党的领导，这种领导主要是通过政治的、思想的和组织的领导实现的。过去一个时期政坛上曾一度出现过“党政分开”热。1993年11月 21日国务院发布的再次修订的《国家行政机关公文处理办法》第七条也规定:“各级行政机关的公文处理工作，应贯彻‘党政分开’的原则”。但是，从“党政分开”的实践看，“党政分开”只能是某些党政职能的分开，而在宏观决策、大政方针上是难以分开的。执政党应当管“政”、“政”不能离开党的领导，许多重大问题往往由中共中央与国务院联合行文，就说明了这点。同时，党政某些职能的分开，更不是指对党务、政务活动所遵循的公文处理法规也要分设，各立规矩。新中国成立以来，我国公文法规史说明，即是“分”了，“合”也在起着主导作用，它呼唤着“合二为一”。“合”的意义重大。它有利于贯彻公文处理工作的集中统一的原则，克服和防止分散主义；有利于党政机关秘书部门的协调与配合，避免互相掣肘的现象；有利于以党政机关为主导的广大文秘队伍及其后继者的培养教育，按照“一本经’去做好公文处理工作。这些，无疑能更好地发挥公文办理公务的“重要工具”作用，推动党务、政务活动的发展。据笔者所知，早在上世纪的八九十年代，许多秘书工作者、公文教学和研究工作者就曾建议实现党政机关基本公文法规的统一，一些大学的教授为此还联名上书中央，提出建议。可见，《党政条例》的制定和实施，不仅顺应了历史的必然，也符合“民心”，是一件大好事，是现代公文法规发展史的里程碑。(未完待续)

(作者系中共河北省委原副秘书长)