《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（二）

李昌远

（接上期）

党政机关公文定义的演变及解读

什么是公文？学术界众说纷纭，莫衷一是，这里不去介绍。现只着重探讨一下新中国成立以来，党和国家发布的公文处理条例(办法)，对公文定义的几个代表性说法，然后再看看现行的《党政条例》是如何给公文下定义的。

——“公文是政府宣布和传达政策、法令、报告，商洽和指导工作，交流经验的一种重要工具。”这是1951年9月29日中央人民政府政务院发布的《公文处理暂行办法》的说法。它是中国公文法规史上，第一次提出公文是推动公务活动的“一种重要工具”，揭示了公文的功利性质，具有开创性意义。此前，1916年7月29日北洋军阀政府公布的《公文程式》从语词定义的角度第一次给公文下了一个定义:“凡处理公事之文件名曰公文。”1928年6月11日国民党政府公布的公文程式条例》有类似的说法:“凡称公文者，谓处理公务之文书，其程式依本条例之规定。”将公文视为“处理公事之文件”或“处理公务之文书”，揭示了公文的一般种属关系，即公文的上位概念(属概念)是“文书”或“文件”。文书(文件)有私务文书(文件)与公务文书(文件)之分，公文属于后者。但这种语词定义还没有揭示出公文特有的属性，即处理公务的一种“工具”。

——“行政机关公文(包括电报)是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。”(转引自饶士奇主编《公文写作与处理》，线装书局2003年3月第1版，第406页。)这是国务院办公厅1993年11月21日经修订后发布的《国家行政机关公文处理办法》给行政机关公文下的定义。这一定义中关于公文是“重要工具”的文字表述基本沿袭了国办1981年2月27日发布的国家行政机关公文处理《暂行办法》和1987年2月18日发布的《办法)中关于公文的解释，而“行政机关公文(包括电报)是……公务文书”的说法则是新增加的。其新增内容已超出了语词定义的范畴，它第一次揭示了行政公文作为公务文书是“在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式”的特点。但是，在新增内容中，存在着公文是“公务文书”这个词语反复(或循环定义)的逻辑缺点，应把公文定位为"文书"，才能反映公文的属性，即公文是"文书"的一种。

——“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。“这是中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》给党的机关公文下的定义。其实质性内容，同以上国办《办法》所下定义基本相同，但它避免了公文是“公务文书”的逻辑缺点，正确界定了公文(种概念)与文书(属概念)的种属关系。此其一。其二，它对公文两大特点的界定与国办《办法》不完全一样中办《条例》是“特定效力和规范格式”，而国办(条例)是“法定效力和规范体式”。“特定效力"比"法定效力的外延大，而“规范格式”的外延比“规范体式"小。“法定效力”属于“特定效力”，但不是特定效力的全部；“规范体式”除包括“规范格式”外，还包括“规范文体”，即公文文种及其适用范围的规范。

——“行政机关公文(包括电报)，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”这是国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》给公文下的定义。这一定义同以上国办1993年发布的(办法)所下定义相比较，除将公文的属概念“公务文书”改正为“文书”外，它的前半部分从内容到文字完全相同；对后半部的内容简化为“依法行政和处理公务活动的重要工具”。

通过回顾新中国成立以来党政公文法规对公文定义的界定和表述看出，这是一个逐步完善的过程，从公文是处理公务“重要工具”到公文是兼具有“法定效力”(或“特定效力”)和“规范体式”(或“规范格式”的“文书”。这一成果在《党政机关公文处理工作条例)中得到了充分的反映。

现行的《党政条例》第三条给党政公文下的定义是:“党政机关公文是党政机关在实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”这一定义的内容和文字表述综合了以上提到的1996年中办《条例》1993年国办修订(办法》和2008年国务院(办法》对党的机关和行政机关公文所下定义的基本内容。这个定义分两个层次，由被定义项、定义项和定义联项组成。其中，“党政机关公文”是被定义项:“党政机关在实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书”(第一层次)，“是传达贯彻党和国家的方针政策公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具”(第二层次)，这是两个定义项；联接被定义项与定义项的“是”，为定义联项。以上定义项是通过联项，采取“属加种差”的方法，给被定义项下定义的。这个定义全面而详细地揭示了党政机关公文的特有属性，是多年来探索的结晶。

党政机关公文的上述定义具有普遍指导意义，也就是说它所揭示的党政机关公文的内涵，也基本反映了任何法定社会组织所制发的公文内涵。其一，公文的制发主体，如同党政机关一样，不是自然组织或自然人所制发，而是由依照法律或有关法规规章性文件成立，并能以自己名义依法行使一定权利和承担相应义务的组织实体或代表该组织的领导人，才有权制发公文，因此可以将公文的制发主体概括为社会组织其二，公文的功用，如同党政机关公文一样，都是社会组织“实施领导、履行职能、处理公务”的，即用于推动公务管理活动；其三，公文的基本特点，如同党政机关公文一样，由于它是法定的社会组织所制定，其内容必定具有“特定效力”，受文主体必须贯彻执行，从而还决定了它在形式方面，包括文种的使用、格式的安排和语言的表达等，要符合公文法规要求的“规范体式”；其四，公文的性质和作用，如同党政机关公文一样，都是履行传达党和国家以及上级的方针政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等职能的，一句话它是办理公务的“重要工具”；其五，公文的种属关系，如同党政机关公文一样，它作为一种书面文字材料属于“文书”，也就是说，文书是公文的属概念，公文是文书的种概念。这里再补充一点，公文拟制不同于一般文章和文学作品，它的形成和使用必须经过一定的处理程序，这在《党政条例》里有明确规定。综合以上各点，笔者取其基本精神，认为可以给公文下这样一个定义:公文是社会组织在实施公务管理过程中经过一定处理程序，形成并使用的具有特定效力与规范体式的文书，是办理公务的重要工具。(未完待续)

(作者系中共河北省委原副秘书长)