《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（三）

李昌远

（接上期）

公文的法定文种及其适用范围“变”与“未变”

关于公文种类。现行的《党政条例》第二章规定，党政机关的主要公文种类有15种(类)，其中:来自原中办《条例》、国务院《办法》共有的文种有决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要(原为“会议纪要”)等9种；来自中办《条例》的文种有决议、公报等2种；来自国务院《办法》的文种有命令(令)、议案、公告、通告等4种。原中办《条例》规定的主要公文文种有14种，《党政条例》保留了11种，删除了指示、条例、规定等3种；原国务院《办法》规定的主要公文文种有 13 种，《党政条例》均保留下来。总起来讲，原中办《条例》与国务院《办法》规定的文种基本上承袭下来了，删除的只有3种。因此，可以说《党政条例》规定文种同以前比较，基本未变，个别调整。

为什么指示、条例、规定等3个文种《党政条例》不再列入呢?笔者在这里谈谈自己的看法。先谈“指示”，这个文种产生和广泛使用于新民主主义革命时期。早在1931年11月中央苏区发布的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中，就将其列为正式法定文种。新中国成立后，国家行政机关2000年7月前发布的历次公文法规，都将指示列入下行文种，用于上级对下级机关布置工作，提出开展工作的方针、原则和要求，但2000年8月国务院《办法》则将其删除；从党的系统看，中共中央办公厅先后于1989年、1996年颁布的《条例(试行)》和《条例》都沿用了指示文种。在新民主主义革命时期，由于处于残酷的战争环境，加以中央与地方根据地之间、根据地与根据地之间被互相分割，因此要求党要加强“一元化’的集中统一领导，在这种情况下，共产党机关及其领导的根据地政府经常使用带指令性的指示去指导工作。笔者曾对中央档案馆编辑、中共中央党校出版社于1991年至1992年陆续出版的《中共中央文件选编》(1921年至1949年9月)进行过统计:该《选编》共18册、2390篇公文，涉及文种15类64种，其中指示公文949篇，占公文总数38%，居第一位。新中国成立后的前30年党政机关公文使用指示的也比较多，但党的十一届三中全会后，随着计划经济向市场经济的转变和领导机关决策民主化、科学化的倡导与实践，各级党政机关使用指示文种行文的越来越少，而使用意见、通知、决定去指导工作的则越来越多，呈现逐步取代指示的趋势。因此，指示文种从《党政条例》中消失，是顺应时代潮流的选择，属于自然淘汰。

不再将“条例”“规定”列入《党政条例》，则不属于自然淘汰性质，而属于另有规定，可照常使用。《党政条例》附则第四十条规定:“行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。”就国家行政机关系统看，“有关规定”是指 2001年11月16日国务院第321号、322号令分别公布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，前一个《条例》规定:行政法规的名称“一般称‘条例’，也可称‘规定’‘办法’等”；后一个《条例》规定:国务院部门和地方政府制定的规章，其“名称一般称‘规定’ 、‘办法’，但不得称‘条例’”。由此可见，《党政条例》虽然对“条例”、“规定”没有列入(原国务院《办法》也没有列入)，但国家行政机关把它们列为法定的法规规章类文种的事实没有改变，并严格限制了条例与规定、办法的使用范围。从中国共产党机关系统看，原中办《条例》，将条例、规定这两个文种作为制定党内法规的文种使用，《党政条例》不再列入，这也不等于党内法规的制定不再使用条例、规定文种了。早在1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第四条中就规定:“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”(傅西路主编《中华秘书全书·法规卷》，人民出版社2000年3月第1版，第95页。)2012年5月26日中共中央对《暂行条例》经过修订后，印发了《中国共产党党内法规制定条例》该《条例》仍然保留了《暂行条例》第四条对于党内法规名称的规定。也就是说，今后在党内法规的制定中，条例、规定这两个文种仍将继续使用，这是没有疑义的。

此外，《党政条例》将“会议纪要”的文种名称改为“纪要”，这是必要的，它解决了长期以来撰写“会议纪要”在标题上出现的疑难问题。会议纪要的标题写法是“会议名称+文种”，比如《河北省经济工作会议会议纪要》，其中“会议”与文种的“会议”重叠在一起，不顺畅，因此采取省略“会议”而改为《河北省经济工作会议纪要》的写法。这种写法，在习惯上人们能接受，但语法不通。因为“河北省经济工作会议”是个偏正词组，将中心词“会议”省略后，只剩下“河北经济工作”这个限制词，其语义就变成别的了。《党政条例》采取改公文名称，将“会议纪要”改成“纪要”，从而顺理成章地把会议名称的中心词“会议”保留下来，标题名称仍然是《河北省经济工作会议纪要》，这样，文字既顺畅，又符合语法，是一大进步。(未完待续)圆