《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（四）

李昌远

(接上期)

公文的法定文种及其适用范围的“变”与“未变”

关于文种的适用范围。我们再进一步分析《党政条例》承袭下来的15个文种的适用范围的变化情况，如将其同中办《条例》与国务院《办法》相对照，可概括为以下四种情形

1.文种的适用范围从内容到文字未变者，有公报、公告、意见、请示、批复、议案等6个文种。

2.文种的适用范围基本未变但文字有重要修改者，有通告、通知、决议、通报等4个文种。

关于“通告”原国务院《办法》规定:“通告适用公布社会各有关方面应当遵守或周知的事项。”《党政条例》将此条文中的“社会各有关方面”改为“在一定范围内”这一改动使通告的适用范围更加明确，有利于避免通告与公告的混用。“在一定范围内”的提法，最早见之于1951年中央人民政府政务院《公文处理暂行办法》对通告的规定，1981年以来国务院办公厅关于国家行政机关公文处理的《暂行办法》(1981年2月)《办法》(1987年2月)、修订《办法》(1993年11月)加以沿用；国务院《办法》(2000年8月)则将其修改为“社会各有关方面”；现行的《党政条例》又将其改为“在一定范围内”，来个否定之否定。与通告同类的社会告示类文种还有公告。《党政条例》规定“公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”，而“通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。两相对照，宣告的受众还是有所区别的，公告是“向国内外”，外延不受限制；通告则是“在一定范围内”，外延较小。现在社会和报刊上乱用公告，以公告代替通告的现象很普遍，什么单位迁址公告、办公暂停公告、问卷调查公告、企业解散公告、年检结果公告、人员招聘公告等等，是到该纠正的时候了！

关于“通知”《党政条例》在过去中办《条例》国务院《办法》对这个文种的适用范围规定的基础上，进一步作了概括，表述为:“通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”原中办《条例》和国务院《办法》分别规定通知有“任免干部”和“任免人员”的功能被删除，据此有的认为不能再用通知任免干部了。笔者认为，这是误解。通知既然适用于“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”，当然也包括任免干部(人员)的通知在内了。

关于“决议”中办《条例》规定其适用于“经会议讨论通过的重要决策事项”。现《党政条例》将其中的“重要”二字改为“重大”二字，提高了会议决策事项重要性的程度。

关于“通报”中办《条例》规定其适用范围有“交流重要情况”一项，现《党政条例》改为“告知重要情况”，“告知”比“交流”一词的外延大。

3.文种适用范围增加者，有命令(令)1 种。《党政条例》规定的命令(令)，增加了“批准授予和晋升衔级”的内容，其他未变。

4.文种适用范围由不一致变为一致者，有决定、报告、函、纪要等4种。

关于“决定”1981年2月国务院办公厅关于国家行政机关公文处理《暂行办法》将“决定”第一次列入法定文种时，规定其适用范围是“对某些问题或重大行动作出安排”，而1987年2月公布的《办法》和1993年11月公布的修订《办法》将其中的“某些问题”修改为“重要事项”。中共中央办公厅1989年4月公布的共产党机关公文处理《条例(试行)》和1996年5月的《条例》都沿用决定，规定“决定用于对重要事项作出决策和安排”，其适用范围同国家行政机关一致。2000年8月国务院《办法》，除继续坚持1993年11月修订《办法》对决定“适用于对重要事项或者重大行动做出安排”的规定外，还增加了“奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项”的内容，这样就出现党政之间对决定适用范围的规定不一致的情况。现行《党政条例》解决了这个问题，兼纳了中办《条例》与国务院《办法》对决定适用范围的表述，明确规定:“决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或撤销下级机关不适当的决定事项。”

关于“报告”该文种是否具有“提出建议”的功能，中共中央办公厅发布的两次公文法规《条例(试行)》(1989年4月)和《条例》(1996年5月)都对此做出了明确的规定，即使《条例》新增了“意见”文种后，仍保留报告具有对上级“提出建议”的功能，也就是说，在公文写作实践中存在着“呈转性意见”与“呈转性报告”并存的情况。但是，2000年8月国务院《办法》新增了“意见”文种后，将过去国家行政机关公文处理办法中报告具有“提出意见或建议”的功能删除了，也就是由“呈转性意见”代替了“呈转性报告”，由此引发了公文写作学界的困扰和争论。有的认为“呈转性报告”与“呈转性意见”有不同的分工，可以并存；有的则不同意，认为“呈转性报告”应由“呈转性意见”取代之，它没有存在的必要。这一争论，随着《党政条例》取消了报告具有“提出建议”的功能，才从法理上解决了。

关于“函”该文种除用于平行文外是否可用于上行文和下行文，这也是公文写作学界长期争论不休的问题。这一争议的产生，同公文法规对函的行文方向的前后变化和党、政规定不尽一致有关联。1950年12月发布的《中央人民政务院秘书厅公文处理暂行办法(草案)》规定“上行、平行、下行或政府对人民、人民对政府等均可用函”，也就是说，其行文方向具有多样性。1951年9月《中央人民政府政务院公文处理办法》，将函改为公函，规定“平行机关及不相隶属的机关行文时用公函”；1956年10月《国务院秘书厅关于公文名称和体式问题的几点意见(稿)》，又将公函改为函，进一步明确:“函是平行机关或者不相隶属的机关之间洽商工作使用的一种文书。”这样，函由多向性行文变成了平行机关或不相隶属机关之间的平行文。党的十一届三中全会后，1981年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定:“机关之间互相商洽工作、询问和答复问题等，用‘函’。”这里的“机关之间”，可理解为除平行机关之间外，也包括上级与下级机关之间，于是函又由平行文变成多向行文；1987年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》进一步取消了“机关之间”的限制词。明确规定:相互商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等，用‘函’。“从而使函行文方向的多样性得到进一步确认。1993年11月国务院办公厅发布的国家行政机关公文处理的修订《办法》，直至2000年8月国务院(办法》，又将函的多向行文改为“不相隶属机关之间”的平行文。与此同时，中共中央办公厅1989年4月印发的《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》对函的行文方向的规定同1987年2月国务院办公厅发布的上述《办法》相同，作为多向行文使用；而1993年11月国办的修订《办法》将函由多向行文改为平行文后，1996年5月中办《条例)仍继续坚持多向行文，规定“函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题……”，从而出现党政之间对函的使用方向不相同的规定，引起公文写作学界的困扰和争论。现行的《党政条例》规定:“函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”由此确认函是“不相隶属机关之间”的平行文，这场争论也可宣告结束了。

关于“纪要”中办《条例》规定：“纪要用于记载会议主要精神和议定事项。国务院(办法)在此基础上，增加了“传达会议情况”的内容。《党政条例)维持了中办(条例》对纪要适用范围的规定，只将其中的“主要精神修”改为“主要情况”。(未完待续)

(作者系中共河北省委原副秘书长)