《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（五）

李昌远

(接上期)

党政机关公文格式的改革及其成果

所谓公文格式，是表现公文内容的规格、式样。它包括书面格式、用纸格式、印制格式等。《党政条例》第一条指出公文处理工作的总目标是“为了适应中国共产党机关和国家行政机关工作需要，推进党政机关公文处理工作科学化、规范化、制度化”。而公文格式的科学、规范、统一，有利于显现出公文的权威、功能和一定的行文关系，便于公文的拟制、办理、管理、立卷归档和保存利用，同时对保证公文准确、高效、安全地运转也有重要的推动作用。

在《党政条例》公布实施前，党政公文格式经历过两次大的改革与变化。第一次是1956年前后公文书写格式与文面格式的改革，主要改竖排、竖写为横排、横写，改文面要素的表格式为随文安排。1956年前按照1951年9月政务院公布的《公文处理暂行办法》，公文第一页是供填写的专用纸，纸心自右向左的要素(竖写)是:发文机关(文种)、发文字号、事由、附件、主送机关、抄送机关、拟办、批示等栏目；纸心地头的黑色反线下，自左向右标注(横写):收文xx字第xx号、xx年x月x日x时收。第一页之后，才是正文。1954年开始，经中共中央同意，在国家文化出版部门倡导下，书籍、杂志以至报纸先后由竖排改为横排。1956年国务院作出决定，公文也改为横排、横写；随后，又决定改革公文首页的表格式为随文安排，其次序是:发文机关、标题(代替事由)、发文字号、主送机关、正文、抄送机关、附件、发文日期、用印或机关首长签署。同时，将公文的书面格式与公文处理格式公开，另设《公文处理专用纸》，设拟办、批示、收文xx字第xx号、xx年x月x日x时等栏目。这项改革为现行的公文格式奠定了基础。

第二次改革是1999年前后在总结公文格式改革经验的基础上纳入国家标准化范畴。党的十一届三中全会后，中共中央办公厅和国务院办公厅(或国务院)发布的历次公文法规中，都辟专章对公文格式作出了系统的规定，使公文格式得到进一步完善和发展。在书面格式方面，增加了发文顺序号、秘密等级、紧急程度、签发人、主题词等项目:发文字号移至发文机关标志(文件版头)下面。在公文用纸格式方面，从原来的采取16开型到“也可采用国际标准A4型”(中办《条例》)再到“一般采用国际标准A4型”(国务院《办法》。随着公文格式在实践中经过不断改革和完善，到上世纪80年代末，将其纳入国家标准化的条件日臻成熟。国家质量技术监督局在广泛听取各方面意见的基础上，1988年9月制定了中华人民共和国国家标准《国家机关公文格式》(GB/T9704-1988)；1999年12月经过修订重新发布，名称改为中华人民共和国《国家行政机关公文格式》(GB/T9704-1999)。这个国家标准得到国务院的肯定。2000年8月国务院(办法)第十一条规定:“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”该标准规定“本标准适用于国家各级行政机关制发的公文。其他机关公文可参照执行。”因此，它是一个普遍适用的标准。事实上，近12年来，各类各级机关撰制公文大都在遵循该标准执行或参照执行。

2012年7月，随着《党政条例》及其配套的《党政机关公文格式》国家标准的实施，把公文格式的改革和发展推向一个新的阶段，即第三阶段。将《党政条例》及《党政机关公文格式》同以前的中办《条例》、国务院《办法》和1999年的《国家行政机关公文格式》国家标准相对照，可以看出，这次公文格式改革的突出特点，是在基本稳定过去党政公文格式的基础上实行调整，而且对过去格式取长补短，实现了党政公文格式的统一。现主要就公文版心内的一般书面格式进行比较分析:

公文书面格式项目的数量变化《党政条例》规定的版心内的书面格式项目共17项，可分为三个部分；一是版头部分，有份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等6个项目，位于公文首页红色分隔线上端，它们属于公文管理标识域；二是主体部分，有标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件等9个项目，它们位于公文首页红色分割线(不含)以下至公文末页首条分隔线(不含)之间，属于公文内容表达域；三是版记部分，有抄送机关、印发机关和印发日期等2个项目，位于公文末页首条分隔线与末条分隔线之间，主要表达印刷版权。以上3部分17个项目，基本沿承了原中办《条例》与国务院《办法》的规定项目，不同地方有两点：

第一，新增了“附件”项目，即公文正文的说明、补充或参考资料。过去在公文书面格式项目中只有“附件说明”而无“附件”，这是不完整的。公文如有附件，其“附件”应与正文一起装订，并在附件右上角第一行顶格标识“附件”，有序号时标识序号:“附件”的序号和名称应与前面的“附件说明”一致。

第二，取消了“主题词”项目，开始采用二维条码技术。早在1985年以来，为适应机关办公自动化的需要，开始在公文格式中增设“主题词”，对公文的检索和利用起了积极作用。但是，由于标注主题词的技术性、规范性很强，它并未普遍推开即使采用主题词标注的机关，也没有认真按标注规则和《主题词表》执行，而采取自由标注办法，有损于公文处理的严肃性。同时，随着计算机和公共信息网络的发展，人们也很容易从网上检索公开的普发性文件。在这种情况下，取消主题词项目对公文的检索和使用不会产生大的影响。

主题词项目取消后，今后的趋势是采用“二维条码”技术。“二维条码”的基本原理就是通过专门设备将纸质信息转换成电子信息，并识别其意义。2006年1月开始，在中共中央办公厅、国务院办公厅的要求和指导下，省军级机关上报中央“两办”的公文使用印制统一规范的二维条码，其内容包括发文单位、公文种类、发文字号、主送机关、秘密等级、紧急程度、成文日期和发布层次等；条码位于公文最后一页的版心右下角，如公文带有版记，则印制在版记下方右侧。条码技术产生于20世纪70年代初，其发展迅速，广泛应用于生产自动化、商品流通、交通运输、邮政、医疗卫生、图书情报等管理领域，极大地提高了数据的采集和信息处理的速度，改善了人们的工作和生活环境，大大提高了工作效率。开始时，只有在一个方向(一般是水平方向)表达信息、容量有限的一维条码，由于它难以满足实际应用的需要，到上世纪80年代末，国外又研究开发了二维条码技术，1993年我国开始使用。二维条码是在水平和垂直方向的二维空间存储信息的条码，可显示文字、数字、符号、图型，具有储存量大、保密性高、抗损性强等特点。因此，将其引进到公文管理领域中来，是非常必要的。它作为载体，根据实际需要，可储存原公文“主题词”在内的一系列管理要素，以便检索和利用，从而可以把公文管理的科学化和现代化水平大大地提高一步。

公文书面格式项目的含义或所包括要素的变化《党政条例》在这方面也是基本沿用了原中办《条例》与国务院《办法》的规定，文字表述更加准确、简明，所不同的有以下几点:

第一，原中办《条例》第十条规定，除了《中共xx文件》这一发文机关标志外，还有另一种形式《中国共产党委员会(xx)》，用于各级党委通知重要事项、任免干部、批复下级机关的请示，向上级机关报告、请示工作。其中，书名号内包的“(xx)”，是填入公文文种。这一发文机关标志，不少机关特别是中下层机关一直在使用。现行《公文格式》取消了这一标注形式是必要的，因为公文首页的主体部分的标题中已经明确了公文的文种，在版头部分再标注，就重复了，取消后使得版头更加规范、庄重。

第二，原国务院《办法》要求上行文“请示”应当在“附注”处注明联系人的姓名和电话的规定被取消；中办《条例》在“成文日期”项中有“特殊情况署印发日期”的规定也被取消。

第三，原中办《条例》与国务院《办法》的规定由不一致变为一致的有4项。一是“份号”，中办《条例》要求“秘密公文应当标明份号”(“秘密”应为"涉密"——引者注)，国务院《条例办法》只要求“‘绝密’、‘机密’级公文还应当标明份数序号”，而《党政条例》统一规定为“涉密公文应当标注份号"。二是“紧急程度”:中办《条例》要求“紧急文件应当分别标明‘特急’‘加急’”，国务院《办法》将紧急公文的程度分为“特急”、“急件”，而《党政条例》采取了中办《条例》的规定。三是“发文机关标志”，即公文版头:中办《条例》规定“联合行文，版头可以用主办机关名称，也可以并用联署机关名称”，国务院《办法》则只要求“联合行文，主办机关排列在前”，而《党政条例》采取了中办《条例》的规定。四是“印章”:中办《条例》要求“除会议纪要和印制有特定版头的普发性公文外，公文应当加盖发文机关印章”；而国务院《办法》则规定“除‘会议纪要’和以电报形式发出的以外，应加盖印章”。也就是说，国家行政机关公文除“会议纪要”和电报外，其他所有公文包括有“特定版头的普发性公文”都应加盖印章，以取代“发文机关署名”(国务院《办法》的公文格式的规定中没有此项目)。《党政条例》要求所有公文都应有“发文机关署名”，“署发文机关的全称或规范化简称”并规定:“公文中有发文机关署名的应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定版头的普发性公文和电报可不加盖印章。”从而将以前在公文生效标识上党与政不一致的问题解决了。

以上是讲的公文版心内的一般书面格式的改革与成果。在版心外还有“页码”，即公文页数顺序号。原中办《条例》国务院《办法》都没有将页码列入“公文格式”要素《党政条例》将其列入了。这样公文版心内的17个项目，加上版心外的页码，共18个公文书面格式项目。公文页码既有助于防止公文的造假，又能为公文的查阅、统计、检索、印制和装订提供方便，因此，它是公文整体不可缺少的构成要素，将其纳入进来，是完全必要的。

另外，在公文的用纸格式上也前进了一步。《党政条例》解决过去规定与做法不一致的问题，要求“公文用纸幅面采用国际标准A4型。特殊形式的公文用纸幅面，根据实际需要确定。”按此要求，党政机关一般公文用纸幅面都要采用“长297毫米，宽210毫米”的国际标准 A4型。(未完待续)

(作者系中共河北省委原副秘书长)