《党政机关公文处理工作条例》的比较研究（六）

李昌远

(接上期)

公文处理工作的指导原则与强化公文保密工作

历来的公文法规在“总则”中都规定了公文处理工作的指导原则。《党政条例》对原中办《条例》国务院《办法》关于公文处理指导原则的相关规定，进行集中概括，明确写于“总则”第五条:“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”这一概括相当精炼，既源于公文处理实践经验，又是指导公文处理工作的“纲”。“实事求是”原则要求在公文处理工作中必须坚持党的思想路线和求真务实的思想作风；准确规范原则要求公文处理必须坚持质量第一，提高科学化水平，而规范的公文处理程序、规则则是质量第一、科学管理的保障；精简高效原则要求制发公文要少而精，公文运转及其带来的社会效果既要快又要好。安全保密，是公文管理的核心，这里作为重点进行阐述。

党和国家的公文法规历来都十分重视公文保密工作。国家行政机关1951年9月发布的第一个正式公文法规《中央人民政府政务院公文处理暂行办法》就把“严格注意保守国家机关机密”写入了“总则”，并在“分则”中将“保密”作为专章作出规定。在后来国家行政机关和党的机关发布的公文法规也都高度重视公文保密工作，在总则或分则中做出相应的规定。现行的《党政条例》发扬重视保守国家秘密的传统，并根据2010年4月29日全国十一届人大第十四次常务会修订通过的《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称新《保密法》)，对公文保密工作有所强化，作出了一些新规定。

新《保密法》第三条明确宣示“国家秘密受法律保护。”一切国家机关、中国人民解放军和武警部队机关、中国共产党及参政的各民主党派机关、人民政协机关、社会团体和企事业单位既是公文的制发主体，也是保密法律关系的义务主体，都担负着保守国家秘密安全的国家责任，因此必须强化机关、单位及相关人员的保密意识和职责。在新《保密法》第五章专门规定了12种违规行为应追究法律责任，而这些违法行为在公文处理工作中，都有可能发生。针对失泄密事件查处难的问题，《保密法》经修订后改“结果论”为“行为论”，即不论是否产生泄密实际危害后果，只要发生新《保密法》规定的12 种违规行为之一，就要依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，今后凡泄露涉密公文的，要根据被泄露公文的密级和“泄密行为”的具体情节，依照党纪政纪和有关法律法规严肃处理。在公文处理工作中，无论是机关、单位还是领导者和一般人员都应警钟长鸣，严防泄密行为发生，坚决维护国家秘密安全。

为了在公文处理工作中维护国家秘密安全，《党政条例》强调了以下四个方面:

依法对涉密公文确定密级和保密期限1951年中央人民政府政务院颁布的《保守国家机密暂行条例》将国家秘密统称为“国家机密”，没有规定密级。1956年国务院在《关于划分保密事项范围和改善资料供应工作的通知》中，将密级划分为绝密与秘密两级。其后，中央军事委员会在有关规定中将密级分为绝密、机密、秘密三级。1988年9月国家颁布的《保密法》按照国家秘密事项与国家安全和利益的关联程度，以泄露后可能造成的损害程度为标准，将国家秘密分为三级，此后党和国家行政机关发布的公文法规都按《保密法》明确将涉密公文分为绝密、机密、秘密三级。这次修订后公布的新《保密法》，予以保留，并规定:“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”现行《党政条例》要求“涉密公文应当根据内容涉密程度分别标注：‘绝密’‘机密’、‘秘密’和保密期限”，而涉密公文密级和保密期限的确定，则要按照新《保密法》去办。

过去，任何制发公文的机关、单位都可以自定密级，以致出现定密不准确，密级的掌握有松有紧等问题。新《保密法》改变任何机关、单位都可以确定任何密级的做法，对定密权作出了限定。该法第十三条规定:“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。”也就是说，定密权限上收了，不再授予县级及县级以下机关定密权，取消了设区的市、自治州一级机关绝密级的定密权。定密权的层次上移后，对无权定密的处理办法，新《保密法》也同时作出了规定，主要有两种情形:一种是“机关、单位执行上级确定的国家秘密事项，需要定密的，根据所执行的国家秘密事项的密级确定”。比如，中央下发的涉密公文，各地区、各部门在贯彻执行中，就该事项再产生的涉密公文和相关资料，应按照中央文件确定的秘级执行同等密级，不得擅自改变密级。另一种是机关、单位(包括无定密权的上级机关)产生保密事项范围有明确规定而无权确定相应密级的国家秘密事项时，“应当先行采取保密措施，并立即报请上级机关、单位确定；上级机关、单位的，应当立即提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定。”对于新《保密法》关于以上定密权限、授权范围，以及机关要设立专门的“定密责任人”等，国家保密局将有配套的行政规章颁布，保证其落实。这就要求，今后涉密公文的定密工作要进一步纳入法制轨道，必须依法办理。

保密管理应贯穿于确定密级前后的始终《党政条例》第三十条规定:“公文确定密级前，应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后，应当按照所定密级严格管理。绝密公文应当由专人管理。”将保密管理前移至公文拟定密级之前，这是一项新规定。就是说，涉密公文从拟制环节中的草稿、修改稿到定本，从送审、审核到签发，都要采取保密措施，严格控制知悉范围。公文确定密级后，在公文传递、收发和使用过程中，更应作为重点，加强保密防范工作。《党政条例》“公文管理”章共10条，有9条涉及保密管理，对涉密公文的变更解除、解密公开、复制汇编、清退销毁等做出了具体规定，并对建立保密机构、配备人员和保密设施设备提出了要求。同时，为了保证涉密公文在传递中的安全，《党政条例》比国务院《办法》进了一步，该条例第二十六条对涉密公文的传递途径和方式，作出了规定。

依法变更公文密级或解除密级，关于公文密级的变更和解除的权限问题，《党政条例》作出了新规定:“公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定。”这一规定同新《保密法》是一致的。公文的密级不是“一定终身”，有两种解密方式:一是保密期限已满的公文，自行解密；二是保密期限未满，经审查或者定密时依据的保密事项范围已作调整，该事项已不再属国家秘密的，或者公开后不会损害国家安全和利益的，应及时履行法定程序予以解密。涉密公文除在以上条件下予以解密外，还有另一种情况，即经过审查，认为其保密期限虽然将届满，但还需要继续保密的，则应延长保密时间，重新确定保密期限。无论是提前解密或重新确定保密期限的，均应由原定密级的机关决定，也可由其上级机关决定。

正确处理好公文保密与公开的关系2008年5月1日国务院《政府信息公开条例》正式实施，这部法规对保障人民享有的“四权”(知情权、参与权、表达权、监督权)提供了重要的依据。各级党政机关通过机关外网实施信息公开与贯彻新《保密法》，维护信息保密，是一个问题的两个方面，是辨证统一的。正确处理好两者的关系，关键是要做到以法律法规为准绳，既依法保密，又依法公开，做到保密与公开适度。非涉密公文和解密后的涉密公文，经一定手续都可以公开，防止该公开的不公开。对此《党政条例》专门做出新规定:“涉密公文公开发布前应当履行解密程序。公开发布的时间、形式和渠道，由发文机关确定。”“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。”(未完待续)

(作者系中共河北省委原副秘书长)