《党政机关公文处理工作条例》（七）

李昌远

(接上期)

公文处理工作的统一管理与机关负责人的职责

公文处理工作统一管理的原则，是1954年12月中共中央办公厅召开的全国档案工作会议上提出的并得到中共中央的肯定。所谓统一管理，就是指机关的文书工作和档案工作由专门的机构或专人负责，上级机关的办公厅(室)对下级机关的文书工作和档案工作有业务指导之责。此后，以党政机关为主导的公文处理工作一直坚持了统一管理的原则，形成了上下贯通的管理系统。《党政条例》“总则”第六条、第七条在这方面做出了明确规定，并在“公文管理”章第二十九条强调:“党政机关公文由文秘部门或专人统一管理。”在公文处理工作统一管理中，“第一责任人”是机关负责人。《党政条例》要求“各级党政机关应当高度重视公文处理工作，加强组织领导，强化队伍建设”。类似这样的规定在2000年8月发布的国务院《办法》里有过，并要求机关负责人“模范遵照”公文处理《办法》的规定。公文处理工作同领导工作的关系，早在1955年1月17日中共中央批准发布的《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》第一条曾作如下规定:“机关的文书处理工作和档案工作，是领导工作的重要助手。在党的机关中正确地建立文书处理工作和档案工作，是提高工作效率、保护党的机密和保存与利用党的史料的重要环节。机关领导人必须经常注意对这两项工作的领导。”

长期以来，一些机关负责人错误认为公文处理工作不过是收收发发、抄抄写写、送件跑腿之类的简单的技术性事务性的工作，与领导工作无关，不用去操劳:他们虽然成天同公文打交道，但并不熟悉公文处理的程序和方法，往往出现违规处理公文的现象。因此《党政条例》对机关负责人在公文处理工作中应担负的职责作出规定很有必要，很有现实的针对性。它首先强调机关领导要“高度重视”公文处理工作。公文处理工作不是简单的技术性工作，而是带有高度政治性的工作，它是领导工作的参谋与助手，能否搞好这项工作，关系到机关公务管理的优劣、工作效率的高低、工作运转是否安全有效，因此，应把公文处理纳入领导工作视野，高度重视起来。其次，强调对本机关公文处理要“加强领导”，即从政治、思想、组织等方面“加强”领导工作，在机构人员设置、队伍建设和办公手段等方面给予保障。再次，对公文处理工作实施领导，既要靠法定的“权力”去推动，也要靠以身作则的“非权力”影响力去引领。机关负责人要自觉遵守《党政条例》的各项规定。为此，必须学习《条例》熟悉《条例》，才能带头执行《条例》。机关负责人要用《条例》管机关、管干部，必须先用《条例》管自己，做执行《条例》的模范。

这里使笔者想起在中共河北省委办公厅从事公文处理工作期间发生的一些事。那是1983年1月，时任中共河北省委第一书记的高杨提出，随着机构改革之后要把进一步提高党政机关工作效率问题纳入到日程上来，并指定省委办公厅作为提高工作效率的试点。当时，省委办公厅对提高工作效率，包括处理公文的流程做了一些改进，但效果不明显。同年5月20日高扬同志在办公厅主办的(情况简报)104期上作了批示，批评为什么印得这样慢？(这期简报)内容是高扬批示登的，从编、审到印、发花了10天时间)还指出“某些文件似也有些拖延现象。有的文件是有时间性的、拖成‘明日黄花’还印它做甚？”办公厅领导把高扬的尖锐批评作为改进工作的动力，发动铅印厂和各处室检查工作，健全责任制度，使机关工作效率，包括公文处理的速度有了明显提高。另一件事，在上世纪80年代中期，中共中央尚未制定和发布公文处理条例，河北省委办公厅从事文书处理工作的同志，感到从文件起草、核稿到签发等还存在一些影响质量和效率的问题，而这些问题的解决往往同省委领导有关，如文件“倒流”问题(部门代省委起草的文件，不经省委办公厅核文把关而直接送省委领导审批)省委、省政府联合行文的审批程序混乱问题，发文过多的问题等，这些问题向办公厅的主管书记反映后，让搞出个意见提交省委常委会讨论。于是，1986年8月省委办公厅起草了《关于改进省委文件制发工作的若干规定》，经省委常委会讨论通过后印发执行:同年12月又经省委批准制发了《河北省党委机关公文处理暂行办法》。这样一来，使河北省的公文处理工作渐入正轨，其中省委常委带头执行有关“规定”、“办法”起了决定性的作用。比如，书记、常委自觉抵制和纠正文件“倒流”问题，把不符合审批程序的文件给批了回去，有的批曰:“又一个‘倒流’，先送办公厅审核！”从以上事例令人感到，在机关公文处理工作中，机关负责人是否重视此项工作，抓与不抓此项工作，是否带头执行有关规定，其结果是大不一样的。

任何机关领导人都要高度重视公文处理工作，究其原因，不仅如前述，公文是实施领导、办理公务的“重要工具”，而且是由于公文处理工作同领导工作有很深的历史渊源关系。公文处理属于秘书工作的范畴，而秘书工作是从领导工作中分离出来的。从人类社会发展的历史看，凡是人类群体为改造自然和形成自身内部有序活动都需要组织指挥，即领导，因此也就存在领导工作。作为辅助领导工作的秘书工作，则是在领导工作产生以后，随着领导工作的扩大和深化，而产生和发展起来的。也就是说，当领导者(个体或群体)依靠自身能力难以承担起繁重的领导任务时，就需要把一些技术性、参谋性的工作，如文件起草文书处理、档案保管、会议服务、情况的搜集和反馈等从领导活动中分离出来，让秘书人员和秘书机构去承担。人类社会进入20世纪，现代科学技术和社会化大生产越来越发达，改造自然和社会的活动越来越复杂、多样，因而党务、政务、军务、工务、商务、农务和学务等领导活动越来越频繁、多变，为以党政机关主导的各级各类机关服务的秘书工作也越来越繁重，分工越来越细。在这种情况下，从客观上要求领导工作和秘书工作上升为科学理论，用于指导实践，而领导工作和秘书工作的实践经验的大量积累，并且独立化为具有稳定性的内涵丰富和外延广泛的社会活动，从而也为领导学和秘书学的诞生提供了可能性。于是，作为研究领导工作与秘书工作中合乎规律性东西的领导科学与秘书科学就先后应运而生了。在我国自党的十一届三中全会后，对领导科学、秘书科学的研究达到了空前繁荣的程度。

鉴于秘书科学与领导科学的产生和发展具有极高的关联度，因此可将它们视为一对“姊妹科学”。作为当代的称职的领导者不仅要学习和研究领导科学，同时也要学习和研究秘书科学(包括它的分支公文写作学)，使领导工作既按照领导活动规律又按照秘书活动规律“双轨”去运行，才能保证领导工作的科学化。《党政条例》是在总结秘书工作重要组成部分公文处理几十年的经验，顺应公文处理规律的基础上制定的法规性文件。它不仅丰富了秘书科学的研究内容，也为领导科学增添了借助性和交叉性。因此，作为任何机关的领导者高度重视《党政条例》带头遵守《党政条例》，并加强对本机关公文处理工作的领导，这是领导工作的题中应有之义。

除以上所阐述的六个问题外，《党政条例》关于行文规则和公文的拟制、办理等都作出了规定，这些规定与原中办《条例》与国务院《办法》的基本内容无相悖之处，但不是完全照搬，其内容删繁就简，取舍适度，文字表述更加精炼、逻辑性更强、结构更加合理，并且增加了一些新内容。如把公文起草、审核、签发等程序合为“公文拟制”，独立成章；在“公文办理”章中新增了收文的“初审”程序等等。这些都是一种创造。

本文概括起来，从党政机关公文法规由分到合的历史看《党政条例》是在继承中发展，在发展中改革；在大稳定中调整，在调整中融合。早在1964年12月13日毛泽东指出:“人类的历史，就是一个不断地从必然王国向自由王国发展的历史。这个历史永远不会完结。”《毛泽东文集》第八卷，人民出版社1999年6月第1版，第325页。因此，“人类总得不断地总结经验，有所发现，有所发明、有所创造、有所前进。”以总结公文处理工作实践经验为依归的公文法规的发展历史，完全证明了以上论断的正确性。《党政条例》把公文法规史推向了一个新的阶段，它必将进一步促进公文处理工作的发展，达到一个新的水平。(完)

(作者系中共河北省委原副秘书长)